A última versão do Plano Rodoviário Nacional (PRN) foi aprovada e publicada pelo Decreto-Lei nº 222/98, de 17 de Julho, rectificado pela Declaração de Rectificação nº 19-D/98, de 31 de Outubro, e alterado pela Lei nº 98/99, de 26 de Julho e pelo Decreto-Lei nº 182/2003, de 16 de Agosto. A necessidade de revisão ou de alteração do plano decorre da transformação das condições económicas, sociais e ambientais que fundamentaram as suas opções.

Estas transformações, de natureza diversa, englobam, quer as profundas alterações verificadas na organização do sector rodoviário, designadamente no seu modelo de gestão e financiamento, quer a emergência e a consolidação de dinâmicas e de projectos estruturantes, de forte impacto territorial, social e económico.

O enquadramento normativo também se alterou substancialmente, sendo de destacar, a consolidação e estabilização do sistema de gestão territorial, com a entrada em vigor de um conjunto de instrumentos de gestão territorial de âmbito nacional e regional, estruturantes de todo o sistema, o processo em curso de revisão generalizada dos planos directores municipais e a introdução no quadro legislativo português da obrigatoriedade de se proceder à AAE dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente (Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de Junho).

As orientações estratégicas, quer do sector rodoviário, quer no domínio do ordenamento do território, com destaque para o Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT), apontam, por isso, para a revisão ou alteração do PRN, no quadro da sua integração no sistema de gestão territorial (Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro, com a redacção conferida pelo Decreto-Lei n.º 46/2009, de 20 de Fevereiro).

Atendendo a que o PRN é um plano sectorial, a sua alteração ou revisão será feita no quadro jurídico dos instrumentos de gestão territorial, o qual integra as disposições relativas à avaliação dos efeitos significativos de determinados planos e programas no ambiente. Ou seja, a sua alteração ou revisão será efectuada num quadro de articulação intersectorial e em consonância com as orientações do PNPOT e dos Planos Regionais de Ordenamento do Território (PROTs), e implicará necessariamente a sua sujeição ao Procedimento de AAE.

Nesta óptica de integração com o sistema de gestão territorial e uma vez que a fundamentação das propostas de revisão ou de alteração dos planos deve resultar da respectiva avaliação, o InIR, no exercício das suas competências em matéria de apoio ao planeamento da Rede Rodoviária Nacional (RRN), tem vindo a promover um conjunto diversificado de acções de avaliação do PRN, que se qualifica por Programa de Avaliação do PRN e que converge para um objectivo comum – a avaliação da RRN e do PRN em momento prévio ao início do procedimento de alteração ou revisão.

Esta avaliação, quando consolidada, fornecerá informação de referência para delimitar as questões essenciais que se colocarão, no plano técnico e político, à dinâmica, objectivos e conteúdo material do novo PRN, e permitirá, em consonância, o estabelecimento de orientações para a preparação de uma proposta de procedimento (processual e metodológico) para a alteração ou revisão deste importante instrumento estratégico de planeamento sectorial.

Perante a complexidade das matérias a abordar, a par da defesa de construção de soluções alargadas de compromisso sobre o futuro PRN, a metodologia de alteração e/ou revisão do PRN envolverá, grosso modo, três grandes fases de desenvolvimento do trabalho:

Fase 1 - Avaliação do PRN e da Rede Rodoviária Nacional estabelecida, tendo presente a evolução das condições económicas, sociais e ambientais;
Fase 2 - Definição do modelo, da orientação geral do procedimento a adoptar (alteração ou revisão) e dos respectivos objectivos;
Fase 3 - Procedimento de Alteração ou Revisão do PRN.

O Programa de Avaliação do PRN pode ser reconduzido a três linhas de orientação estratégica: articulação com o(s) modelo(s) de desenvolvimento territorial; integração das considerações “ambientais” na análise das opções do PRN na perspectiva, designadamente, da inter-modalidade do sistema de transportes e da sua relação intrínseca com as questões da eficiência energética; e implicações no plano de investimento e de financiamento da concessão da EP - Estradas de Portugal, SA, enquanto concessionária geral da RRN.

Compreende, entre outras acções de avaliação do PRN, vários Estudos de Avaliação da Rede Rodoviária Nacional (EARRN) com incidência em unidades territoriais específicas, os quais colocam questões particulares, o que significa que se poderão equacionar opções rodoviárias distintas para a RRN em cada um dos territórios.
O grande objectivo destes EARRN é definir e consensualizar o cenário que, em cada caso, traduz a opção para a rede rodoviária futura mais adequada à estratégia definida no modelo territorial dos PROT e do PNPOT e às orientações globais do sector rodoviário. Por conseguinte, o seu pilar metodológico assenta na integração de diferentes dimensões (rodoviária, tráfego, social, ambiental, territorial e rentabilidade económica), numa perspectiva estratégica, multidisciplinar e participada.

Uma análise estratégica e multidisciplinar às opções do PRN relativas à rede rodoviária na escala regional justifica a opção de submeter a Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) cada um dos Estudos, por ser este o procedimento que, no quadro legal em vigor, institucionaliza uma abordagem desta natureza, com a vantagem de enquadrar a participação das entidades públicas representativas dos interesses a ponderar e do público em geral.

Esta opção vai ao encontro das orientações comunitárias na matéria, as quais preconizam que se antecipe a avaliação ambiental para a fase mais embrionária do processo e da decisão associada, não devendo limitar-se a avaliar a decisão, o plano ou programa, mas ter um peso importante na definição do modelo de plano que se pretende elaborar, rever ou alterar.

Na verdade, se a questão de fundo é assegurar uma tomada de decisão mais competente do ponto de vista da sua sustentabilidade, a estratégia metodológica mais adequada para conferir valor ao processo de planeamento rodoviário é utilizar a ferramenta da AAE numa dupla vertente: instrumento técnico e procedimento legal e institucional.

Naturalmente que a AAE desenvolvida no âmbito destes Estudos não substitui a AAE que venha a ser realizada no âmbito da revisão/alteração do PRN, já que têm objectos distintos.

Acresce que a AAE dos EDRRN não pode pretender avaliar efeitos que sejam susceptíveis de serem mais adequadamente avaliados à escala nacional, tendo em conta os objectivos e termos de referência que venham a ser fixados. Contudo, as informações pertinentes que decorram da AAE dos EARRN e as respectivas conclusões podem e devem, no quadro legal nacional e comunitário em vigor, serem utilizadas na alteração/revisão do PRN.
A AAE dos EARRN pretende, assim, encontrar, em cada caso, o cenário de rede rodoviária que melhor serve objectivos de sustentabilidade, tendo como pressupostos:

• Uma noção de “ambiente” alargada e orientada para o futuro, que inclua “(…) a globalidade dos recursos, das formas da sua utilização e do modo de organização da sociedade” (Reflexão do Conselho Nacional do Ambiente e do Desenvolvimento Sustentável sobre a Avaliação de Planos e Programas, 2009), ou seja, os efeitos significativos no ambiente serão os que incidem sobre o conjunto da organização colectiva a longo prazo, tendo em conta uma visão estratégica e os três pilares da sustentabilidade (social, ambiental, económica);
• A antecipação da avaliação das várias opções rodoviárias que se poderão equacionar para a melhoria da rede rodoviária nas zonas em causa para uma fase anterior ao desenvolvimento dos estudos prévios, de modo a garantir as mais-valias territoriais do projecto. Reconhece-se, assim, o papel das acessibilidades na estruturação e organização do território, mas também a sua pressão sobre os diferentes sistemas, designadamente, os biofísicos;
• Um exercício de governança territorial que, através do estabelecimento de um modelo de comunicação e participação, acabe por envolver, numa perspectiva dinâmica, os actores institucionais e a sociedade civil no processo de tomada de decisão.

De acordo com o definido n.º 3 do art.º 3.º e o art.º 5.º do Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de Junho, a primeira fase da AAE consiste na determinação do âmbito e do alcance da avaliação ambiental e concretiza-se no Relatório dos Factores Críticos para a Decisão (FCD), o qual é objecto de consulta durante um período mínimo de 20 dias úteis pelas Entidades que, nos termos do referido diploma legal, se consideram como possuindo Responsabilidade Ambiental Específica (ERAE) e que incluem serviços desconcentrados da Administração Central e os Municípios da área de estudo.

A segunda fase da AAE visa, grosso modo, a definição de diferentes opções rodoviárias, avaliação da sua sustentabilidade face ao cenário de desenvolvimento territorial proposto no PNPOT e nos PROTS, e subsequente selecção daquela opção que vier a ser considerada como mais vantajosa do ponto de vista da ponderação dos critérios rodoviário, ambiental, social e económico. Esta etapa culmina com a elaboração de um Relatório Ambiental e de uma Proposta de Rede Rodoviária, os quais serão sujeitos a uma nova consulta por parte das ERAEs e por parte do público interessado (consulta pública), por um período mínimo de 30 dias úteis cada. A metodologia de promoção e publicitação da consulta pública está definida no artigo 7.º do referido diploma legal, de modo a garantir o acesso dos documentos ao mais vasto conjunto possível de cidadãos.

Finda a consulta (a entidades e pública), e de acordo com a metodologia proposta no “Guia de Boas Práticas para Avaliação Ambiental Estratégica: orientações metodológicas” (Maria do Rosário Partidário, APA, 2007, p. 16) será elaborado um Relatório da Consulta, que sistematiza os contributos fornecidos pelas várias entidades e pelo público interessado.

A decisão sobre o cenário de rede rodoviária a adoptar terá de considerar, nos termos do regime legal de AAE, a ponderação dos resultados do trabalho técnico consubstanciado no Relatório Ambiental, bem como dos pareceres das ERAEs e dos contributos da Consulta Pública, tendo em conta os critérios de sustentabilidade estabelecidos.

Esta decisão, correspondente à terceira fase da AAE, será suportada e reflectida numa Proposta Final de Rede Rodoviária e numa Declaração Ambiental (da qual constam as razões que fundaram a Proposta Final, a forma como as considerações ambientais e o Relatório ambiental foram integrados na Proposta Final, a ponderação dos resultados das consultas e o programa de seguimento), enviada à Agência Portuguesa do Ambiente e disponibilizada ao público através do portal Internet do InIR.

As Declarações Ambientais que resultarão do procedimento de AAE aplicado aos Estudos de Avaliação da Rede Rodoviária Nacional não possuem força legal para alterar o PRN (mesmo que os seus resultados confirmem o preconizado no PRN). Todavia, as informações pertinentes que decorram da AAE dos Estudos deverão poder ser legitimamente utilizadas na AAE da futura alteração ou revisão do PRN, enquadrados que se encontram os Estudos num “Programa de Avaliação do PRN”, o qual possui enquadramento no artigo 145.º do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial.

Para além do Estudo Rodoviário propriamente dito e dos produtos da AAE (Relatório de FCD, Relatório Ambiental e Declaração Ambiental), o Caderno de Encargos de cada Estudo inclui a produção de Relatórios intercalares (por ex. Relatório de Avaliação de Cenários no âmbito da segunda fase da AAE) e Complementares (Tráfego, Rentabilidade Económica), que sustentam uma tomada de decisão por “aproximações sucessivas” ao longo da sua elaboração.

Partindo das necessidades/obrigações da AAE, apresenta-se no quadro seguinte a articulação entre as diferentes fases e etapas das duas componentes estruturantes dos Estudos de Avaliação da Rede Rodoviária Nacional – Avaliação Ambiental Estratégica e Estudo Rodoviário – e dos respectivos estudos complementares (Estudo de Tráfego e Estudo de Viabilidade Económica).